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啟程:美國遏制中國戰略的總體構想——蘭德公司《在灰色地帶贏得優勢》報告介紹
點擊:  作者:啟程    來源:“何錄華[email protected]”  發布時間:2020-02-25 16:18:06

 

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美國遏制中國戰略的總體構想

——蘭德公司《在灰色地帶贏得優勢》報告介紹

啟 程

2019年6月27日,美國智庫蘭德公司在其網站公開發表了《在灰色地帶贏得優勢-低于大規模戰爭門檻下對強力侵犯的應對選擇》報告(Gaining Competitive Advantage in the Gray Zone Response Options for Coercive Aggression Below the Threshold of Major War,by Lyle J. Morris, Michael J. Mazarr, Jeffrey W. Hornung, Stephanie Pezard, Anika Binnendijk, Marta Kepe),全文約7萬字,報告主要敘述美國如何在當今中國和俄羅斯發展過程中做出的遏制對策選擇,雖然不知道美國政府如何采納這一報告,但從近一年美國政府的表現來看,其思路是一致的,值得參考。本文主要介紹其政策策略建議,在介紹中盡量采用原有的思路和說法以便還原其思考邏輯,從中看出美國智庫是如何考慮和建議遏制中國的戰略。

 

這個報告的主要信息來源是作者2018年春季的一項廣泛的實地研究計劃。作者訪問了澳大利亞、捷克共和國、法國、德國、印度尼西亞、日本、菲律賓、波蘭、新加坡、英國和越南,共同探討當前灰色地帶挑戰的前景。采訪了華盛頓特區的官員和學者,包括格魯吉亞共和國的一些官員和學者,并會見了現任和前任安全官員、學者和研究人員。此外,作者回顧了現有文獻的灰色地帶挑戰可能的響應選項,以及文獻中灰色地帶的環境下的威懾,其可能的教訓。我們依靠所有這些信息來源來構建灰色地帶競爭的潛在戰略概念,并告知對具體應對方案的評估。

報告認為,美國正進入一個與幾個競爭對手(尤其是俄羅斯和中國)的戰略競爭加劇的時期。美國官員預計,這場競爭將主要在武裝沖突的門檻以下展開,有時被稱為和平與戰爭之間的灰色地帶。在這份報告中,作者研究了美國如何應對俄羅斯和中國通過在灰色地帶采取強制性行動(包括軍事、外交、信息和經濟策略)尋求戰略優勢的努力。美國在這一領域的競爭準備不足,組織不善,但作者的研究結果表明,美國可以開始將正在進行的灰色地帶競爭視為一個機會,而不是一個風險。此外,歐洲和亞洲領導人認為,俄羅斯和中國灰色地帶的侵犯是一個有意義的威脅,并愿意接受美國在減輕這一威脅方面的援助。在這份報告中,作者利用他們在受影響國家的廣泛實地研究的見解,以及對灰色地帶現象的文獻的一般研究,勾勒出對灰色地帶挑戰的戰略響應的元素,并為美國官員制定一個響應選項的菜單。

應對灰色地帶威脅的總體戰略構想

作者提出的戰略概念是圍繞四個互補性的努力構建的:形成一個長期支持美國和合作伙伴目標的環境;阻止極少數極端形式的灰色地帶侵犯;勸阻日常使用更精細的灰色地帶技術;以及維持較低水平的彈性,持續競爭領域。

為了實施這一戰略構想,作者提出了一份初步清單,列出了大約30多種應對方案,供美國官員考慮,例如在關鍵地點部署永久性的新軍事能力,預見政治干預和削弱預先計劃的信息行動的影響,以及拒絕侵犯者參與主要經濟機構。

作為報告的最后一章,考慮了美國可能采取的應對俄羅斯或中國灰色地帶行動。其中沒有試圖建立一個行動腳本,本章的每一節都提供了簡短的上下文討論,然后在表中提供響應選項和評估,每種選擇都有三個方面:潛在的優勢和好處,潛在風險和成本,以及其它考慮。在任何情況下,我們都不能對是否明智作出最后的評價,在特定情況下的任何給定選擇,將取決于每次回應的具體情況。

本文主要介紹的對策選項。為了清楚起見,編號選項不表示優先級、優先順序或順序,使用它只是為了便于參考。

一、軍事對策選擇

第一類應對方案提供并審查了美國及其盟國和伙伴利用國家軍事工具應對灰色地帶侵犯的方式(表6.1)。軍事工具在整個灰色地帶威脅范圍內都是相關的,但在戰略的威懾部分尤其重要。然而,如表6.1所示,與戰略相適應的大多數軍事能力并不包括用于進行重大戰爭的聯合兵種編隊。

這些選項指出了軍事能力在整個灰色地帶戰略中所扮演的幾個角色。它們包括完成基本的區域威懾任務,避免重大侵犯,并在戰略中提供威懾威脅背后的主要力量。軍隊將主要負責訓練、咨詢和人力資本開發任務。正如今天的情況一樣,軍事辦公室將領導與關鍵國家保持安全援助關系,努力使伙伴具備所需的能力。最后,軍事資源將導致軍隊之間共享情報,以實現共同的作戰圖景,部分是通過情報、監視和偵察(ISR)系統和其他監測資源實現的。

表6-1
對策選擇 1、當敵對勢力采取直接的侵犯性、能動的行動時,與他們進行直接的軍事對抗。
例如:美國海軍和空軍對釣魚島入侵的反應;美國海軍和空軍對受到攻擊的菲律賓海上資產的支持;美國部署到波羅的海國家或波蘭的特種作戰資產,以對抗俄羅斯的滲透努力

優勢和利益:應對最極端、最具侵犯性的灰色地帶活動的最直接和最有效的方法
•確保俄羅斯或中國不會逐漸獲得影響力的唯一方法
•執行真正的紅線至關重要
•美國的角色是必需的,因為當地合作伙伴缺乏獨立打贏這些仗的能力
•傳達出美國更廣泛的信號。決心并加強對其他此類侵犯的威懾力
•發出一個強烈的信號,表明美國對盟國、伙伴和條約義務的承諾,其他國家將注意到這一承諾

成本和風險:如果美軍與俄羅斯或中國軍隊交火,或者灰色地帶挑釁者不退縮,則有升級的危險;如果一方或雙方使用準軍事資產,則可能會減弱或加劇這種危險;如果挑釁者不斷采取一系列應對措施,則有可能導致死的很慘。

其它考慮:如果盟國和伙伴國不愿意進行直接對抗,它們可能會限制這種選擇,如果盟國和伙伴國退后,美國將很少能夠采取行動
•在某些情況下,這一選擇可能由條約授權
•只適用于針對美國及其盟國的最具挑釁性和最具威脅性的行動
對策選擇 2、特定站點,關鍵位置的永久新的軍事能力。
示例:在日本和菲律賓的反艦導彈部隊;在沖繩的聯合基地;加強太平洋的空軍軍事力量,尤其是日本;在東南亞的情報、監視與偵察裝備;在東歐反坦克與壓制敵人防空的能力

優勢和利益:•展示美國對區域的威懾承諾
•演示對盟國的承諾
•對更具侵犯性的灰色地帶行動增強本地快速反應能力

成本和風險:•升級軍事行動的風險
•機會成本:任何永久部署都會持續的施加對美國全球部隊成本投入
•增加美國被拖入沖突的風險

其它考慮:•挑戰在于確定提升能力又幾乎不會帶來挑釁風險的最佳點
•很少有盟國和伙伴對這種直接存在感興趣
對策選擇3、輪流或臨時部署適度的軍事、執法(海岸警衛隊)、民事力量,以表明美國的承諾。
例如:美國海軍護送菲律賓在菲律賓合法承認的專屬經濟區進行石油勘探或鉆探;美國史崔克旅在東歐的作戰小組行動;增加美國海岸警衛隊或美國海軍在東海和南海的轉運(與日本在東海的聯合通過演習);美國海岸警衛隊與南海伙伴國的聯合漁業巡邏;太平洋航線的部隊部署

優勢和利益:•展示美國的承諾,不承擔長期部署的風險和成本
•為聯合、合成訓練和軍事合作建立關系創造機會
•表現出對法治的承諾(例如,幫助菲律賓維護《海洋法公約》規定的海洋權利)

成本和風險:•機會成本:從訓練中撤出部隊進行部署,并對裝備產生損耗從而產生的財務成本和和沖擊
•一旦其存在結束,美國的權力真空可能會加劇
•如果在危機期間進行,可能會造成升級的風險

其它考慮:•美國可能希望擴大其工具袋中的準軍事選擇;現在競爭對手在這一領域有著顯著的優勢,迫使他們用傳統的軍事力量來應對做出逐步升級的決定
對策選擇4、為灰色地帶的突發事件設立專門的軍事單位。
例如:英國的第77信息作戰旅;將計劃中的美國安全部隊援助旅的兩三個單位投入灰色地帶應急行動;建立專門的民政和特別行動單位;擴大美國海岸警衛隊或類似海岸警衛隊的裝備;將海軍船只改為海岸警衛隊

優勢和利益:•提高應對灰色地帶策略的質量和有效性
•表明對應對的承諾
•許多類型的單位將創造與合作伙伴密切合作的機會

成本和風險:•設立單位、訓練、設備的直接成本
•機會成本:用于灰色地帶的人員和資源-專業單位在其他突發事件中的可用性將降低

其它考慮:
對策選擇5、進行具體的、離散的軍事或準軍事投送或轉移行動,以表明意圖。
例如:加強海岸警衛隊、海軍或空軍的太平洋存在行動或南海爭議地區的航行自由行動

優勢和利益:•重申美國對有關行動自由的國際法律標準的承諾
• 受益于國際法

成本和風險:•如果俄羅斯或中國積極應對,可能會升級
•如果不是通常的操作,則會增加直接成本

其它考慮•美國不希望超過區域合作伙伴的程度或此類活動的頻率
對策選擇6、開展行動,解除或替換當地合作伙伴的約束釋放資產,以應對灰色地帶挑釁。
例子:情報、監視與偵察資產釋放在東海支持日本;波羅的海國家對維持和平行動的貢獻的替代

優勢和利益:•在沒有美國直接參與的情況下加強當地反應
•履行美國對合作關系的支持

成本和風險:•機會成本:美軍將從其他任務中抽調
•即使是間接參與,在某些情況下也會被俄羅斯或中國視為挑釁

其它考慮(ISR)情報、監視和偵察對日本的支持是我們實地研究的主要例子
對策選擇7、宣布新的演習、訓練任務以及對目標國家和該區域其他國家的港口訪問。
例子:增加了與東歐國家的訓練和咨詢任務;在東南亞的海上演習;在亞洲組建一個聯合海事特遣部隊;美日以島嶼防御為重點的應對演習

優勢和利益:•加強伙伴關系,在演習中,允許美國和合作伙伴演練應對反應
•顯示美國在沒有永久駐軍的情況下的承諾

成本和風險:•演習的直接成本和機會成本:會降低聯合兵種作戰任務
•可以為俄羅斯和中國提供進行宣傳的機會反對美國的角色和存在

其它考慮•必須以合作伙伴的舒適度為范圍;在某些情況下,練習可以相對低調
對策選擇8、加強或暗示進行行動的準備。
示例:為改善后勤基地、基礎設施(例如,北約最近的努力)、基地系統和總部能力提供資金,作為在威脅范圍內開展行動的準備就緒信號;改進預案和及時協調機制

優勢和利益:•增強執行軍事行動的能力
•提高在灰色地帶情況下快速反應的能力
•可能增強盟國和伙伴關系
•提高美國承諾的可信度

成本和風險:•在某些情況下,產生顯著的直接成本
•如果盟國和合作伙伴認為這些努力過度,則可能導致與盟國和合作伙伴之間的緊張關系

其它考慮
對策選擇9、作為國防部規劃流程的一部分,作出聚焦灰色地帶的情況預案。
示例:確定俄羅斯或中國將在灰色地帶取得進展的主要可能發生的情景(例如,中國位于仁愛礁或釣魚島;俄羅斯位于巴爾干半島或波蘭)

優勢和利益:•聚焦國防部和機構間正式關注灰色地帶發展情況
•幫助生成與灰色區域相關的能力需求

成本和風險:•高級領導和官員們把時間用于灰色地帶或其它區域的機會成本

其它考慮•可以外包給聯邦資助的研發中心
對策選擇10、向目標國家提供或出售新的軍事或準軍事裝備。
例如:將老化的海上資產轉讓給亞洲國家供海岸警衛隊使用;向東歐和亞洲國家出售先進的ISR;向波蘭出售炮兵和裝甲車;向越南出售海防巡航導彈和數據傳輸設備

優勢和利益:•表明美國致力于幫助各國作出反應
•增強合作伙伴的威懾能力
•增強合作伙伴執行特定灰色區域響應行動的能力

成本和風險:•挑釁俄羅斯或中國的可能性取決于提供裝備的性能、數量和轉交的國家
•為俄羅斯或中國的宣傳提供可能的目標

其它考慮•美國多項武器出口限制影響這個選項能產生的效果
對策選擇11、與受影響國家開展新的人力資本發展計劃。
例如:為專業軍事教育學生提供國際軍事教育和培訓資金;對受影響國家提供美國院校的專業軍事教育課程;資助國家安全領域學生獎學金

優勢和利益:•低成本
•激怒競爭對手的可能性很低
•與受影響國家建立長期關系 
•增強合作伙伴的能力

成本和風險:•對灰區運行幾乎沒有直接影響;更具象征性和長期性

其它考慮•可能有一些實際限制,例如提供軍事教育可行性和具有英語語言技能的伙伴國學生
對策選擇12、對日益增長的威脅作出區域軍事反應。例子:通過四方安全對話安排打擊灰色地帶侵犯的公共承諾;歐盟加強在東部存在的行動;多邊防御聲明和部署

優勢和利益:•通過參與安排表明美國的承諾
•鼓勵區域內的多邊聯系
•提供一種大投入的機制
•表明美國在響應每一個灰色區域方案時將促進區域平衡

成本和風險:•直接成本-如果美國參與或贊助活動
•可能會失控,特別是如果一個盟友或合作伙伴比美國具有更大的風險容忍度 

其它考慮
對策選擇13、實施額外的區域秘密行動以對抗灰色地帶的活動。例如:東歐的特別行動方案;東南亞的秘密政治活動方案

優勢和利益:•提供潛在的影響力,俄羅斯和中國會注意到,不會出現重大的公開對抗
•通常價格低廉
•提供與當地合作伙伴開展合作活動的潛力,這些合作伙伴可能不愿公開展示威懾

成本和風險:•如果暴露會有潛在的重大政治風險
•不斷升級的風險;可能引發計劃外的局部沖突
•可能會與感到被冷落或被操縱的盟友對立

其它考慮•從公共方面考慮,在總體戰略中的作用受限
對策選擇14、開展新的區域人道主義援助、救災和軍事援助任務,以表明存在并深化區域合作。例子:對區域人道主義災難,如地震和臺風的快速反應

優勢和利益:•在最廣泛支持的陽光下顯示美國的存在
•升級的風險很小
•如果安排適當的單位去做可能不會削弱其能力
•提供了與俄羅斯和中國人道主義援助和救災工作合作的機會

成本和風險:•灰色區域背景下價值很小

其它考慮•可以成為整個公共外交戰役的一個組成部分

二、外交對策選擇

在許多方面,對任何灰色地帶挑釁的外交回應將為所有其他回應設定背景。這些應對方案(見表6.2)可受益于本戰略背景下提出的以威懾和保證為導向的外交舉措,其目的是塑造環境,使其更能應對灰色地帶的侵犯,同時在可行的情況下促進與俄羅斯和中國的建立信任措施。

表6-2
對策選擇1、在該地區進行重大外交推動,以對挑釁或侵犯作出反應。
例子:引起歐盟或北約譴責或東盟聲明的努力

優勢和利益:•加深合作伙伴之間的合作聯系,抵御灰色地帶的侵犯
•比軍事行動更少的挑釁性

成本和風險:•有限的結果可以說明聯盟的弱點和分歧
•各國可能不愿意抽象地作出承諾
對策選擇2、鞏固和提高雙邊和多邊快速反應機制的及時性。示例:通信渠道;用于快速響應的指定中介

優勢和利益:•解決灰色區域響應及時性的關鍵問題之一
•改善合作伙伴和盟友之間的協調以及美國的承諾
•在危機中加強溝通,避免誤判

成本和風險:•適度的直接財務成本
•合作伙伴或盟國可能利用該機制支持侵犯行動的一些小風險
對策選擇3、在該地區開展外聯活動,打消合作伙伴對美國支持的顧慮。
例子:針對盟國的外交;在外交文件中包括明確聲明(例如首腦會議聲明、國防磋商備忘錄)

優勢和利益:•加強灰色區域響應的基礎 
•深化多邊接觸

成本和風險:•如果不采取行動支持這些聲明,可能會適得其反
對策選擇4、在全球和地區組織進行抗議。
例子:在聯合國安全理事會或大會、歐盟內部、東盟或其他組織提出一個問題的努力;與伙伴一道努力將一個問題保留在各機構的議程上

優勢和利益:•迎合俄羅斯和中國對地位和地區地位的關注
•成本低
•升級風險小

成本和風險:•不太可能產生重大影響
•立場較為中立的國家可能不會全心全意地支持這些努力
對策選擇5、開展民間人力資源開發活動。
例如:被帶到美國接受專業軍事教育或外交服務學院課程的外交官;承包商提供的當地課程;一般部門培訓

優勢和利益:•低成本
•激怒競爭對手的可能性低
•與受影響國家建立長期關系
•增強合作伙伴的能力

成本和風險:•大幅擴張將帶來一定成本,這將抵消其他潛在投資的影響
•在中國和俄羅斯決心避免任何美國影響的特定情況下,可以被視為咄咄逼人
對策選擇6、支持和參與灰色地帶問題的多邊融合中心。
例如:美國資助歐洲應對混合威脅英才中心;波羅的海相關英才中心;學術倡議

優勢和利益:•成本相對較低
•促進多邊協調并賦予地方伙伴權力
•非請求性
•提供了吸引俄羅斯和中國參與討論的機會
•有助于在特定問題上建立利益共同體,從而在事件發生時激發響應
•有助于分享最佳做法(如北歐綜合安全模式)

成本和風險:•美國官員花費的一些資金和時間的機會成本
對策選擇7、參與并增加對區域多邊危機避免和協商組織的支持。
例如:北太平洋地區海岸警備執法機構論壇;歐洲安全與合作組織安全合作論壇;北約-俄羅斯理事會

優勢和利益:•促進有關問題的多邊對話
•有助于提高該問題的整體形象
•維持與俄羅斯和中國直接合作的機制
•鞏固美國的區域承諾

成本和風險:•美國角色的機會成本很小
•在某些情況下會產生一些財務成本
•俄羅斯和中國可能會利用論壇優勢的風險
對策選擇8、在適當的情況下,與法律機構接洽。
例子:與國際法律機構和非政府組織共同努力;就國際法律案例和求助向盟國和伙伴提供正式或非正式的咨詢意見

優勢和利益:•有助于在國際法背景下獲得正式支持
•本質上是多邊的
•成本低
•升級風險低

成本和風險:•不太可能單獨實現重大的強制性價值
•中國和俄羅斯擅長法律對策,因此存在競爭可能不利于美國的風險。
•有可能凸顯美國缺乏對關鍵國際法律標準的承諾(例如,美國尚未批準《聯合國海洋法公約》)
對策選擇9、重新努力恢復資源共享協議,以減少緊張局勢,即使基本要求尚未解決。
示例:2008年關于東海資源歸屬的提案;南海捕魚協定

優勢和利益:•如果成功,降低直接沖突索賠的風險
•推遲重大問題有助于美國維持現狀
•美國的參與加強了其對該地區的承諾,并使美國成為穩定的媒介

成本和風險:•一些適度的外交機會成本
•失敗的風險,如果努力不奏效,可能會加劇敵對行動
對策選擇10、再次與俄羅斯和中國進行外交接觸,重申解決問題的愿望。例如:美國外交官前往首都;國家元首之間的對話;重新建立軍事聯系

優勢和利益:•有助于降低更積極應對的升級風險
•可以減輕俄羅斯和中國開展灰色地帶活動的壓力 •可能有助于說服盟國相信,美國正拿出誠意,優先考慮與俄羅斯和中國緩和沖突

成本和風險:•俄羅斯和中國可以將這一進程轉變為安撫地區野心的要求 
•與灰色地帶侵犯者的接觸可能會讓盟國相信美國正在拋棄他們

三、信息對策選項

長期灰色地帶競爭的背景是由旨在促進對正在進行的戰略競爭的宏觀描述的信息方案所確定的。在日常基礎上推廣美國和盟國的這一說法,是早些時候提出的背景戰略行動的一部分。為了應對特定的灰色地帶活動,美國可以在短時間內或更長時間內大幅擴大信息操作。這些操作可以包括引用特定操作和針對無關問題對攻擊者施加附加成本。表6.3概述了信息響應選項。
 
表6-3
對策選擇1、開展區域和全球宣傳運動:宣傳侵犯、名譽和恥辱。
例如:北約東部戰略通信合作工作隊;非政府組織活動(例如,關于海洋透明度)

優勢和利益:•幫助建立全球共識,反對灰色地帶倡議
•與正式聲明和決議相結合,可以建立一種威懾力量,防止今后的行動 
•成本相對較低,升級風險較低 
•將非政府組織納入聯合活動的機會

成本和風險:•增加灰色地帶行為透明度的可能性,如果美國或盟國沒有有效的應對措施,問題就會惡化 
•可能使侵犯者顯得比實際更強大,為其利益服務(例如,美國對俄羅斯干預選舉的反應)
對策選擇2、在目標指引下進行信息活動,以應對灰色區域特定情況。
例子:在東歐講俄語的人群中減少俄語敘述的吸引力的信息行動;在菲律賓和越南抵制中國人對當地人群的吸引力的運動

優勢和利益:•抵消俄羅斯或中國信息活動的局部影響
•在目標國家建立穩固性并減少脆弱性

成本和風險:•如果由當地合作伙伴處理,這項努力可能會有局限性,但美國的作用可能是挑釁和適得其反的;如果這項努力是由美國進行的,目標國的民眾可能會認為這是非常侵犯性的,因此可能會適得其反,對美國和當地政府不利
對策選擇3、預見政治干預,并通過預先計劃的信息行動來減弱影響。
例如:法國在2017年大選前的行動(如警告公眾和廣泛監控社交媒體);美國向盟友提供情報支持并發出警告

優勢和利益:•增強抵御政治虛假信息的能力
•促進多邊協調

成本和風險:•建立這種行動所需外交努力的機會成本
對策選擇4、加快公共外交和在無關問題上形成敘述話題的主動行動,以使侵犯者付出代價。
例子:努力突出中國在西藏和新疆的侵犯人權行為和俄羅斯在車臣的侵犯人權行為;促進法治、人權和民主

優勢和利益:•可能會造成超出當地灰色地帶爭議的成本
•表明美國有能力擴大信息戰

成本和風險:•有可能引發一個不斷升級的信息操作周期
•可能會激怒或疏遠卷入無關爭端的國家
•可能會加劇人們的擔憂,即美國政府積極推動中國和俄羅斯敏感內部事務的不穩定
對策選擇5、啟動快速轉向的多邊信息響應以充分利用俄羅斯或中國灰色地帶反應過度。
例子:德國對捏造的“麗莎案”的回應

優勢和利益:•有助于加強俄羅斯和中國一些灰色地帶行動的適得其反性質
•加強美國與受影響國家的伙伴關系
•非請求性
•利用針對目標社會灰色地帶虛假信息的天然抗體

成本和風險:•可能需要長期能力,這將涉及一些成本
•如果由美國領導或主導,可能會被合作伙伴視為侵擾。
對策選擇6、通過法律改革來控制虛假信息的影響。
例如:德國和歐盟有關社交媒體的法律

優勢和利益:•限制灰色地帶活動信息因素的影響
•成本相對較低

成本和風險:•在這些問題上的分歧加劇了美國與其盟友之間的分歧
•言論自由的捍衛者將反對這種做法,美國的支持可能會在國內適得其反
•意外后果仍不清楚
對策選擇7、改善網絡恢復和響應組織之間的協調。
例如:北約在WannaCry勒索軟件攻擊中的合作;多個歐洲和亞洲核聚變中心之間的聯系;2018年2月美法雙邊網絡對話

優勢和利益:•增強復原力
•多邊聯系加強伙伴關系

成本和風險:•有信息泄露的風險
•反情報風險

四、經濟對策選擇

經濟應對方案提供了強加成本的機會,有時是目標明確的成本,與軍事應對方案相比,升級為徹底沖突的風險更小。然而,與其他選擇相比,經濟應對措施可能更加不靈活,特別是當它們包括立法授權的制裁(或援助計劃)時,如果俄羅斯或中國停止某一特定灰色地帶的活動,這些制裁(或援助計劃)將難以逆轉。此外,美國和許多盟國的財政回旋余地相對較小;因此,有別于制裁和懲罰的非常重要的經濟一攬子應對計劃的潛力可能不大。表6.4概述了我們確定的經濟應對方案。

表6-4
對策選擇1、立即對侵犯者實施正式的經濟制裁。
例如:有針對性的制裁;對參與灰色地帶活動的公司的二級制裁,如參與南海的中國工程公司或漁業公司,俄羅斯在烏克蘭的能源投資,以及俄羅斯在東歐的國營媒體或宣傳機構

優勢和利益:•比軍事行動升級的風險更小
•帶來的持續成本超出了單一行動
•可以針對特定公司,甚至是參與灰色地帶活動的個人

成本和風險:•國會授權的制裁可能變得非常難以取消,并可能建立永久敵對關系
•多國共同采取行動是更有效的措施,但這需要付出沉重的外交努力,包括可能與盟國進行漫長的協調
•可能會引發同樣方式的經濟報復,導致循環升級
對策選擇2、向目標國家提供援助和補償經濟利益。
例子:如果波羅的海國家接受了俄羅斯的經濟懲罰,將給予他們支持

優勢和利益:•非挑釁的防御措施
•表明美國的承諾
•可以抵消灰色地帶侵犯的一些影響

成本和風險:•如果要實現任何有意義的抵消,可能會產生重大成本
•可能會為美國的財政支持開創一個不必要的先例
對策選擇3、施加非正式但明確的經濟行動。
示例:由于所謂的技術原因,延遲或停止投資、業務關系或合作關系

優勢和利益:•經濟升級的風險低于公開制裁
•可以補充幕后外交
•向俄羅斯或中國的商界發出有關灰色地帶挑釁后果的信號

成本和風險:•仍然存在相互經濟制裁螺旋式升級的風險 
•美國及相關企業的潛在重大成本
•相關政治成本
對策選擇4、拒絕侵犯者參與主要經濟機構。
例如:將這些國家從國際貨幣基金組織、世界銀行或國際清算銀行驅逐

優勢和利益:•在經濟和政治方面造成巨大的持續成本 
•反映多邊壓力

成本和風險:•引發一系列機構倒閉的風險
•推動灰色地帶侵犯者創建更正式的替代性機構體系

說明性案例:使用對策選項促進美國利益


如前所述,我們并沒有試圖為特定的灰色地帶挑釁創建一個僵硬的、決定性的反應書。每個灰色區域活動的情況都可能是唯一的,因此對給定操作的正確響應集將取決于當時的環境。盡管如此,為了演示響應選擇過程是如何工作的,并讓我們了解可能由我們的選項菜單啟用的各種響應包,我們選擇了二個灰色地帶行動的潛在示例(原文還有一個俄羅斯的例子從略):

1、中國準軍事力量侵略釣魚諸島應對方案

在第一個例子中,我們考慮到這樣一種情況:中國的準軍事艦隊主要由民用船只和幾艘中國海警船只組成,在釣魚島進行蜂擁而至的攻擊,其中一個例子是把幾百名假定的中國漁民在小武器武裝下。在這種情況下,中國政府將這一行動稱為“愛國的民族主義情緒表達”,盡管中國政府聲稱“不贊成”公民將法律掌握在自己手中,但它承諾的海軍反應將需要數周時間才能組織起來。

表6-5
美國目標
•反對中國試圖奪取一個或多個釣魚諸島,日本是行動主導,美國是支持角色。
•重申美國對日本的安全承諾,加強美國承諾在地區的可信度。
•增加成本,以阻止未來類似的中國行動。
•利用這次活動加強美國在該地區的地位。
•避免沖突升級到不必要的程度
即時、本地應對:

1、通過提供后勤、ISR和聯合指揮與建議角色,為日本應對攻擊提供直接支持。

2、立即部署美國海軍和空軍,發出信號;準備與日本軍方一起進行干預

3、公開重申美國認為《美日共同防御條約》第五條涵蓋釣魚島,并抗議中國使用武力

4、讓美國和地區的非政府組織播放活動的細節,包括照片和視頻。

立即但整體的、成本高昂的應對:

1、向聯合國安理會提出,作為違反國際法和國際法準則的例子。

 

2、在此背景下開展外交活動,尤其是在中國貿易伙伴之間,凝聚全球的反應和抗議。
3、表明侵略的經濟代價(例如,美國與中國企業的合資企業推遲;美國對中國的外國直接投資暫停)。

 

4、建立在信息戰役策劃的基礎上,激發地區憤怒;說服其他國家,他們可能是下一個目標。
5、表達日本對釣魚島主權主張的合法性。
長期應對:

1、宣布在釣魚島附近建立新的美軍永久基地(假設日本支持這一舉動)。

2、宣布與日本有關軍事技術的新研發計劃

3、開始就該地區的一系列新軍事演習進行協商。

4、制定中期區域信息戰略計劃,以加深反應。

5、在整個地區建立定期外交聯系,利用這次活動加深與美國關系。


2、中國收回黃巖島行動對策 

我們設想一種情況,即美國或盟國獲得情報,表明中國正準備在南海收回更多的島礁,我們假定至少有一個或可能有更多的爭議人要求美國提供援助。表6.6概述了反應的目標和可能采取的行動。

表6-6
美國目標
•防止中國單方面改變南海現狀。
•防止中國通過在南海建設人工島和軍事化進一步鞏固控制。
•重申美國根據共同防御條約對菲律賓的安全承諾。
•動員該地區的伙伴反對破壞穩定的中國行動。
即時、本地應對:

1、在爭議區附近進行空中演習。

2、為區域國家的應對提供物質支持,如后勤和情報、監視與偵察。

3、讓美國和地區的非政府組織播放活動的細節,包括照片和視頻。

4、根據國際法和國際準則,指導美國向中國提出外交抗議。

5、制裁參與疏浚活動的中國工程公司

6、在有爭議的地區附近威脅封鎖中國船只

立即但整體的、成本高昂的應對:

1、建立在相關事件外交活動的基礎上,以凝聚區域和全球的反應和抗議。
2、與區域伙伴合作,以表明侵略要付出的重要經濟代價,包括制裁。
3、以信息化戰略為依托,激發區域反應。
4、宣布在南海與其爭議國進行新的軍事活動和演習,如越南。
5、開始第二條威懾戰線的活動,例如美國在臺灣海峽的海軍存在。
6、宣布美國對臺新軍售計劃。
長期應對:
1、宣布一項針對受影響國家的新安全援助計劃,包括新的武器銷售。
2、與亞太地區的其他爭議國和非爭議國就聯合演習展開對話,例如在四方安全對話上。
3、與地區伙伴和盟國就在東南亞建立新的美軍基地展開談判。
4、援引國際法,支持國際海洋法法庭審理針對中國爭議的新案件。
5、在整個地區建立定期外交聯系,利用這次活動加深與美國關系,加強軟平衡。
6、提議或提供資金為來自受影響國家的軍事和外交學生提供新的國際軍事教育和培訓機會,供其參加美國專業軍事教育。

報告結論

通過這項研究,我們試圖評估來自中國和俄羅斯的灰色地帶挑戰的特點,描述一個管理美國應對措施的潛在概念,并制定一份詳細的潛在應對方案清單,美國領導人可以從中選擇應對特定競爭對手行動或新出現的事件和危機。除了這些細節,這項研究提供了一個總體結論:當前最緊迫的要求是將這一系列挑戰視為一套連貫和綜合的體系,并制定一個總體戰略概念,以指導美國和合作伙伴的長期應對措施。在戰略概念范圍外采取的具體應對措施可能會浪費資源并產生適得其反的結果。除了發展任何特定的能力或采取任何特定的行動,只有當美國真正組織自己的思維、政府的整體協調和區域執行來應對挑戰時,它才能夠完全適應這場低于戰爭門檻的激烈競爭。

【附】報告原文,Gaining Competitive Advantage in the Gray Zone Response Options for Coercive Aggression Below the Threshold of Major War,by Lyle J. Morris, Michael J. Mazarr, Jeffrey W. Hornung, Stephanie Pezard, Anika Binnendijk, Marta Kepe。
(https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR2942.html)

(來源:昆侖策網,轉編自“何錄華,[email protected]”)

 


 

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